Lors d’une réunion définitive des États membres de l’UE qui s’est tenue à la fin de l’année 1992, la conversation s’est orientée vers les complexités présentées par les jeux d’argent au sein du marché intérieur. Un consensus s’est dégagé sur le fait que l’harmonisation des réglementations sur les jeux d’argent au niveau européen ne serait pas poursuivie, ce qui a mis à la charge des gouvernements nationaux la responsabilité de veiller à ce que leurs lois s’alignent sur les principes généraux de l’UE. La Cour de justice de l’UE est devenue le principal organe de contrôle de cet alignement.
Au fil des ans, certains instruments politiques de l’UE, tels que la directive sur le marché intérieur, ont explicitement exclu les activités de jeux d’argent de leur champ d’application. Cette exclusion a été soulignée en 2017, lorsque la Commission européenne a mis fin à toutes les procédures d’infraction et enquêtes en cours concernant le secteur des jeux d’argent, marquant ainsi une nette déférence à l’égard de la souveraineté des États membres dans ce domaine.
Faire face à l’essor numérique des jeux d’argent
Le paysage des jeux d’argent a évolué, en particulier ces dernières années, avec la prolifération des plateformes en ligne et l’augmentation des troubles du jeu compulsif. Les progrès technologiques, combinés aux circonstances uniques de la pandémie de COVID-19, ont catalysé la croissance des services de jeux d’argent en ligne. Toutefois, cette expansion a également ouvert la voie à la propagation d’activités de jeu non réglementées et illicites, confiant aux États membres la tâche ardue de mettre un terme à ces opérations.
Au fil du temps, la Cour a défini une position juridique permettant aux États de mener une politique d’expansion dans leur secteur des jeux d’argent. Cela implique l’introduction de nouvelles options de jeu comportant moins de risques, le recours à des méthodes de distribution innovantes, le tout dans le but de protéger les consommateurs et d’affaiblir les entreprises de jeux d’argent illicites. Le point de vue de la Cour a été exprimé de manière détaillée dans diverses affaires, ainsi que dans l’arrêt Fluctus et al, qui a justifié l’expansion des activités commerciales des détenteurs de jeux monopolistiques en tant que tactique visant à réorienter les jeux illégaux vers des canaux réglementés.
Les avancées dans la lutte contre le blanchiment d’argent et la fiscalité des jeux
Récemment, le cadre opérationnel du secteur des jeux a subi d’importants changements, notamment en ce qui concerne le blanchiment d’argent et l’évaluation des risques connexes. Les plateformes de jeux en ligne ont été classées dans la catégorie des « risques élevés », tandis que les casinos ont été considérés comme des « risques modérés » – une classification partagée avec les loteries. En particulier, le potentiel de financement du terrorisme par les jeux d’argent en ligne a été évalué pour la première fois, ce qui l’a placé sous une surveillance accrue. Dans le même ordre d’idées, l’utilisation de jetons échangeables dans le domaine des jeux vidéo a été associée au traitement des cryptoactifs à des fins réglementaires. En outre, des précédents juridiques décisifs ont vu le jour concernant la fiscalité et la fourniture de services de jeux d’argent transfrontaliers.
Le cadre juridique des jeux d’argent dans la jurisprudence de l’UE a été notamment façonné par l’arrêt de la Cour dans l’affaire Schindler, qui remonte à 1994. À l’époque, des débats ont eu lieu sur la question de savoir si l’UE était compétente en matière de jeux d’argent, d’autant plus que certains États membres contestaient le fait que les jeux d’argent constituent une « activité économique » au sens tel que celui définit par l’Union Européeene. Par conséquent, il a été avancé que les jeux d’argent ne devaient pas relever du principe de libre prestation de services de l’UE.
Dans une décision historique, la Cour a reconnu que les jeux de hasard et loteries relevaient des paramètres d’activité économique du TFUE. Néanmoins, la Cour a reconnu que les jeux d’argent possédaient des caractéristiques uniques liées à des perspectives morales et culturelles, variant d’un État membre à l’autre. En conséquence, la Cour a jugé que ces activités n’étaient pas soumises aux lois habituelles sur la concurrence, laissant à chaque État une grande latitude pour réglementer les jeux d’argent sur son territoire tout en respectant le cadre économique plus large du TFUE.
Équilibrer les réglementations nationales sur les jeux d’argent avec le droit communautaire
L’Union européenne s’étant abstenue d’harmoniser les réglementations relatives aux jeux d’argent et les décisions judiciaires rendues dans l’affaire Schindler, les États membres conservent une grande autonomie pour élaborer leurs politiques en matière de jeux d’argent. Ils peuvent établir leur propre ensemble de normes et de mesures de protection en accord avec les valeurs locales. En outre, la Cour a souligné que le principe de reconnaissance mutuelle ne s’applique pas aux jeux d’argent, ce qui signifie que chaque État membre n’est pas obligé d’accepter ou de reconnaître les pratiques réglementaires des autres États membres dans ce domaine.
Les contraintes sur les marchés nationaux des jeux d’argent dans le cadre de l’UE
Néanmoins, l’autonomie des États membres n’est pas illimitée. Tout cadre national entravant la libre offre de services de jeux d’argent dans l’UE pourrait potentiellement interférer avec l’article 56 du TFUE. Par conséquent, les États membres qui déploient des mesures restrictives en matière de jeux d’argent doivent s’assurer que ces restrictions sont justifiées.
Justifier les restrictions sur les services de jeux d’argent
Pour que les restrictions à la fourniture de services de jeux d’argent soient justifiées, elles doivent respecter les conditions stipulées par le droit de l’UE. Les restrictions sont autorisées si elles sont nécessaires pour protéger l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique. En outre, des restrictions peuvent être acceptables pour des raisons impérieuses d’intérêt public, telles que la protection des consommateurs, la prévention de la fraude, la dissuasion du crime ou la lutte contre le blanchiment d’argent. Ces mesures ne doivent pas être discriminatoires et doivent être proportionnées aux objectifs poursuivis.
Ce principe de proportionnalité est devenu la pierre angulaire de l’analyse par la Cour de la législation nationale sur les jeux de hasard. Le pouvoir judiciaire examine si les moyens adoptés par les États membres sont appropriés et nécessaires pour atteindre l’objectif d’intérêt public visé sans aller au-delà de ce qui est requis.
Applicabilité du droit communautaire aux services de jeux d’argent transfrontaliers
Le droit européen entre en jeu lorsque des éléments transfrontaliers sont présents dans la fourniture de services de jeux d’argent. Les services fournis par un opérateur national à des particuliers dans d’autres États de l’UE sont considérés comme des services transfrontaliers au sens de l’article 56. La simple possibilité que des citoyens d’autres pays utilisent ces services ne présume pas de l’existence d’une situation transfrontalière.
En outre, le volume d’échanges provenant d’un autre État n’est pas une circonstance atténuante ; la Cour ne valide pas l’idée d’introduire une règle « de minimis », qui suggérerait que seul un certain volume d’échanges transfrontaliers justifierait l’application du libre marché dans la prestation de services. Une telle règle pourrait nuire au respect de l’article 56 dans l’ensemble de l’Union européenne et n’est donc pas soutenue.
En résumé, si les États membres ont la liberté d’adapter leurs réglementations en matière de jeux d’argent aux préférences locales et aux normes morales, ces réglementations doivent être soigneusement mises en balance avec les libertés et les protections prévues par le droit communautaire, en particulier lorsqu’il s’agit de prestation de services transfrontaliers.
L’influence du droit européen sur les politiques nationales en matière de jeux d’argent
Les politiques des États membres en matière de jeux d’argent et leur mise en œuvre sont notamment façonnées par les principes du droit de l’Union européenne, en particulier par les décisions interprétatives de la Cour de justice. Ces principes ont une incidence sur deux aspects principaux :
- Le choix des restrictions en matière de jeux d’argent : Les États membres ont la latitude de choisir leurs mesures restrictives dans le secteur des jeux d’argent, en équilibrant la nécessité de protéger les consommateurs et de maintenir l’ordre public.
- La mise en œuvre des politiques : L’exécution exacte de ces politiques implique de déterminer qui exploite les services de jeux d’argent, dans quelles conditions et comment les violations sont traitées.
Par exemple, les États peuvent introduire des cadres politiques impliquant des droits exclusifs pour des entités spécifiques d’exploiter des loteries, des exigences de licence pour les services de paris, un plafond sur les casinos autorisés dans le pays, ou des restrictions spécifiques sur les publicités pour les jeux d’argent.
La mise en place et l’exécution des mesures restrictives
Chaque étape de la politique en matière de jeux d’argent, de sa conception à son application, est cruciale. Une politique qui peut sembler appropriée en théorie peut s’avérer inefficace si elle n’est pas correctement mise en œuvre. L’uniformité et la cohérence sont essentielles dans la mise en œuvre des mesures restrictives en matière de jeux d’argent afin de s’assurer qu’elles sont considérées comme proportionnées du point de vue de la Cour.
Perspectives judiciaires en matière de régulation des jeux d’argent
La Cour a reconnu que diverses mesures, telles que la création de monopoles ou la délivrance de licences d’exploitation exclusives, pouvaient constituer des stratégies appropriées pour gérer l’impact sociétal des jeux d’argent. La Cour a indiqué que le maintien d’un équilibre entre le contrôle monopolistique et les concessions accordées aux opérateurs privés pouvait être justifié.
La Cour a par ailleurs spécifiquement validé le modèle monopolistique pour les jeux d’argent en ligne, ce fait constituant un tournant. Cette décision dépendait de la question de savoir si l’approche monopolistique était exécutée d’une manière conforme à ses objectifs.
Les concessions comme stratégie de régulation
Indépendamment des monopoles, le modèle de la concession est une autre voie que les États membres peuvent suivre et qui a également été soutenue par la Cour. Dans l’affaire Engelmann, la justification d’une période de concession de 15 ans pour l’exploitation d’un casino était liée à la nécessité économique de récupérer l’investissement nécessaire à l’établissement d’une salle de jeux.
Alors qu’à l’origine, les concessions de services n’étaient pas régies par des directives sur les marchés publics, la Cour a mis en avant des principes tels que la non-discrimination et la transparence, sur la base de l’article 56. Cependant, les loteries sont exemptées de cette directive et leurs concessions sont contrôlées par des principes jurisprudentiels établis.
La Cour maintient que les restrictions sur le nombre d’opérateurs de jeux doivent être réellement destinées à réduire les possibilités de jeu et doivent faire partie d’une approche cohérente et systématique qui sert réellement les objectifs d’intérêt public.
L’application de la réglementation des jeux d’argent
Enfin, l’application des règles relatives aux jeux d’argent, y compris les sanctions pénales, doit également être conforme au droit communautaire. Les tribunaux nationaux doivent évaluer la proportionnalité des mesures d’application en vertu de l’article 56 du TFUE, c’est-à-dire déterminer si ces mesures sont en corrélation avec la libre circulation des services telle qu’elle est prescrite par la législation de l’UE.
Si les États membres conservent la souveraineté de sculpter leurs politiques en matière de jeux d’argent, le cadre et la pratique de ces politiques sont inévitablement liés aux normes juridiques de l’Union européenne. La cohérence, l’homogénéité et la proportionnalité restent les principes directeurs qui garantissent que les mesures réglementaires sont non seulement conformes aux intérêts publics locaux, mais aussi aux libertés fondamentales consacrées par la législation européenne.
Le point de vue de l’UE sur la réglementation de la publicité pour les jeux d’argent
Dans le domaine des jeux d’argent, la publicité est une question sensible, soumise à un examen minutieux en vertu du droit communautaire, notamment en raison de son impact sur le comportement des consommateurs et de son potentiel à stimuler la demande. La Cour a établi un cadre, basé sur la jurisprudence, qui précise comment les États membres peuvent et ne peuvent pas promouvoir leurs services de jeux d’argent.
Expansion contrôlée et publicité
La Cour reconnaît que la publicité peut jouer un rôle dans la politique d’expansion contrôlée d’un État, visant à orienter les consommateurs vers des canaux de jeu légaux.
La publicité pour les monopoles publics doit rester modeste et directement liée à l’objectif d’orienter les consommateurs vers des options de jeu légales. Le contenu promotionnel ne doit pas romancer le jeu ou le présenter sous un jour trop séduisant, en particulier avec la promesse de récompenses importantes.
Jeu de monopole et pratiques commerciales
La Cour a encore clarifié sa position sur le sujet dans une ordonnance de 2019, indiquant qu’un examen minutieux est nécessaire lorsque les activités commerciales d’un monopole se développent en raison d’une publicité active qui stimule la demande de jeux de hasard. Toutefois, si cette expansion sert à détourner des jeux d’argent illégaux vers des activités réglementées, la Cour suggère que les pratiques publicitaires elles-mêmes peuvent ne pas être intrinsèquement contraires au droit de l’UE.
Relever les défis de la réglementation des jeux d’argent en ligne
Les jeux d’argent en ligne posent des problèmes distincts, comme l’a souligné la Cour. L’anonymat et l’accessibilité associés aux jeux d’argent sur Internet augmentent les risques de pratiques frauduleuses, ce qui justifie que les États membres puissent imposer des mesures de surveillance plus strictes, voire des mesures d’interdiction, pour protéger les consommateurs. Les risques distincts posés par les plateformes de jeux en ligne valident la prérogative d’un État membre d’appliquer des réglementations plus strictes pour les canaux en ligne par rapport à leurs homologues physiques.
Application de la réglementation par les États membres et stratégie de l’UE
L’obligation d’appliquer efficacement les réglementations et de gérer les activités illégales de jeux d’argent en ligne incombe en dernier ressort aux États. Pour soutenir leurs efforts, la Commission européenne a introduit une nouvelle législation. La loi sur les services numériques et la loi sur les marchés numériques ont été adoptées et mises en œuvre à la fin de l’année 2022. Ces lois ont mis en avant des réglementations modernes pour les intermédiaires numériques et ont introduit des mesures visant à renforcer la transparence dans la publicité en ligne et à lutter contre les contenus illégaux, y compris les offres de jeux d’argent illégales.
L’ASN, qui rajeunit la précédente directive sur le commerce électronique, stipule des responsabilités plus claires pour les plateformes en ligne, notamment en matière de transparence de la publicité et de coopération avec les entités autorisées afin d’identifier et d’éliminer les contenus illégaux en ligne. La préoccupation constante de la Commission s’étend au développement de nouveaux cadres pour les technologies émergentes telles que la blockchain, anticipant davantage les avancées des tendances en matière de jeux d’argent en ligne.
Intégration avec les technologies futures
Alors que l’innovation technologique continue de progresser, la Commission est proactive dans la formulation de règles visant à garantir la sécurité des utilisateurs dans les espaces numériques. La proposition de règlement sur l’intelligence artificielle et la mise à jour des règlements sur l’identification électronique démontrent l’engagement de l’UE à adapter sa structure juridique aux défis futurs, tels que ceux apportés par l’informatique avancée et les plateformes décentralisées dans le secteur des jeux d’argent.
Influence de l’UE sur les obligations nationales de notification des réglementations sur les jeux d’argent
Les législations nationales sur les jeux d’argent comprennent souvent des dispositions détaillées qui peuvent être qualifiées de « réglementations techniques ». L’obligation de notification, qui relève de la directive 2015/1535 (anciennement directive 98/34/CE – directive « notification »), est essentielle pour déterminer si ces dispositions auront un impact sur le commerce au sein de l’UE.
La Cour a précisé dans plusieurs affaires ce que l’on entend par « règle technique ». Les interdictions ou les restrictions qui influencent de manière significative la commercialisation d’un produit, comme les machines de jeu, sont généralement considérées comme des règles techniques. En outre, les règles nationales qui stipulent les conditions de fonctionnement ou d’établissement des prestataires de services ne relèvent généralement pas de cette définition. De même, la Cour a déterminé que les dispositions fiscales ne sont pas soumises à la directive sur la notification.
Toutefois, les réglementations qui ont une incidence sur les marchés des jeux d’argent en ligne constituent une exception notable. Tout monopole imposé en ligne doit être notifié conformément aux conditions fixées par la directive. Cette étape est cruciale pour la protection des libertés de service et d’établissement, car elle permet de s’assurer que les réglementations nouvelles ou modifiées ne contournent pas la surveillance de l’UE.
Les risques liés à la lutte contre le blanchiment d’argent dans le secteur des jeux de hasard
La vulnérabilité du secteur des jeux d’argent au blanchiment d’argent est décrite dans l’évaluation des risques de la Commission, qui souligne la croissance rapide du secteur des jeux d’argent en ligne et son profil de risque accru. Les services de jeux d’argent en ligne sont classés dans la catégorie des services à haut risque, les considérant plus susceptibles de faire l’objet d’activités financières illicites que leurs homologues terrestres. À l’inverse, les casinos, même s’ils présentent un risque élevé, ont vu leurs risques réduits grâce à leur intégration de longue date dans les cadres de lutte contre le blanchiment d’argent.
Les tendances récentes de la fiscalité européenne en matière de jeux de hasard
En vertu de la directive européenne sur la TVA, les services de jeux d’argent sont généralement exemptés de l’application de la TVA, ce qui laisse aux États membres une grande marge de manœuvre à cet égard. Bien que la Cour ne se soit pas souvent penchée sur la question, des arrêts récents ont commencé à affiner les principes entourant la taxation des jeux d’argent.
Conclusion : L’interaction entre le droit européen et les politiques nationales en matière de jeux d’argent
Si les États membres ont la prérogative d’élaborer des politiques en matière de jeux d’argent qui reflètent les valeurs locales, le droit communautaire crée un paysage juridique dynamique dans lequel ils doivent naviguer. Le dialogue permanent entre les juridictions nationales et la Cour, par le biais d’arrêts préjudiciels et de mesures législatives, souligne la nature diverse et multiforme des problèmes liés aux jeux d’argent dans l’Union. Il est donc essentiel pour les acteurs du secteur des jeux d’argent de se tenir au courant des développements nationaux et européens, afin de garantir des opérations conformes et respectueuses des principes, en accord avec les lignes directrices judiciaires et les cadres législatifs en constante évolution.